我国退耕还林制度是指为了保护并改善生态环境，减少耕地面积，使得由于水土流失和土地风沙化所带来的自然灾害问题大量减少，通过植树造林，逐渐恢复生态系统并制定合理的生态补偿、经济援助的措施。该制度还包括提高退耕地区农户的经济收入，使其在不耕种的条件下获得生活来源达到生活富裕，从根本上对恢复生态系统提供政策支持。但退耕还林在具体实施过程中还面临诸多问题。本文通过对《退耕还林条例》(以下简称《条例》)及其他规范性文件的整理，介绍一下我国现行的退耕还林、退耕还草补偿机制。
一、退耕还林的概况
1949年新中国首次提出退耕还林制度。当时西北局发布的《保护和发展林业暂行条例》中，规定非经济作物用地用于退耕还林。2002年国务院颁布《退耕还林条例》，退耕还林工程正式进入法制化时代。2007年国务院出台了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发200725号)，通知指出，必须加大支持力度，进一步改善农民的生产生活条件，逐步建立健全长效机制，推动生态改善、农民增收和经济发展，巩固已有的退耕还林成果，促进退耕还林地区经济和社会民展。2016年国务院对《退耕还林条例》进行了修订。2020年4月24日财政部、国家林业和草原局关于印发《林业草原生态保护恢复资金管理办法》的通知(财资环〔2020〕22号)，对退耕还林、退耕还草的补助标准进行了进一步的明确。
二、退耕还林的现状
1、退耕还林的法律规范冲突与矛盾。从立法上来看，《条例》是一部行政法规，层级不高，没有全面规定退耕还林过程中相关权利和义务。在制度缺陷上，该条例与《土地管理法》实行基本农田保护制度相冲突;与《土地承包法》中土地承包经营权期限长久不变相矛盾;现行退耕还林政策文件中对特用林的认定标准与《森林法》的规定不一致。《森林法》对特用林的认定以其培育的目的来划定，而现行的退耕还林政策文件和国家进行的检查验收是以种植的种苗各类来划定。
2、退耕还林合同。《条例》规定，行政机关组织退耕还林工作，县级政府及其委托的乡级政府应与农户签定退耕还林合同。此合同在法律性质上为行政合同。但在实际操作中，多是村委会与农户签订的。这就导致了农户与村委会互相缺少信任，这给合同的履行也设置了障碍。
3、退耕还林的补偿标准。根据财政部、国家林业和草原局关于印发《林业草原生态保护恢复资金管理办法》的通知(财资环〔2020〕22号)的规定。新一轮退耕还林还草补助按照国务院有关部门下达的年度任务和补助标准确定补助规模。退耕还林每亩退耕地补助1200元，五年内分三次下达，第一年500元，第三年300元，第五年400元;退耕还草每亩退耕地补助850元，三年内分两次下达，第一年450元，第三年400元。
三、现阶段退耕还林存在的问题
政策冲突影响林权实现。林权是退耕还林过程的核心，只有把物权的权属在法律上明确划分，才能让退耕农户享有权利和承担相应的义务。现阶段我国的退耕还林后林权主体不明，政策冲突，农户获得持续收益难以保障。《条例》第五十条规定，只有在有关主管部门的批准下，农户才能合法砍伐所在树木，也就是采代林木必须经过许可。《森林法》五十六条规定，农户对林地上的林木进行采伐就当申请采伐许可证。农户自愿性退耕还林，丧失了土地的利用，又限制收益权，再对林木的所有权进行普遍限制，损害了农户的经济收益。
最后，在推进自愿性退耕还林工作中，应当坚持退耕自愿、依法进行原则，禁止采用强制性手段，农户对行政机关的行政行为有异议，要及时咨询律师，在律师的指导下申请行政复议或者提起行政诉讼等救济方式，通过合法途径维护自已的权益。
退耕还林地是指水土流失严重和产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地。其标准是：山区、丘陵区；水土流失严重，粮食产量低而不稳、坡度在6度以上、农民已经承包或延包的坡耕地；平原区；风沙危害严重、粮食产量低而不稳、农民已经承包的沙化耕地。只要具备条件、农民自愿，应扩大退耕还林规模，能退多少退多少。尚未承包到户及休耕的坡耕地、沙荒地，不纳入退耕还林的范围，可作为宜林荒山荒地造林。
退耕还林是我国实施西部开发战略的重要政策之一，其基本政策措施是“退耕还林，封山绿化，以粮代赈，个体承包”。
依据：生物群落可以演替，人类活动可影响群落的演替。
封山绿化
就是对工程区内的现有林草植被采取封禁措施严加保护，对宜林荒山荒地尽快恢复林草植被，并实行严格管护，确保绿化成果。
以粮代赈
就是对退耕还林的农户，国家按一定标准无偿提供粮食，实行以粮食换生态，保证农民退耕之后吃饭有保障，收入不减少，以调动农民退耕还林还草的积极性。个体承包：就是将造林种草和植被保护的任务，采取承包的方式，落实到户、到人，按照：谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策，具体以责任制的形式，明确造林种草者权益，落实管护措施，责权利挂钩，使群众在获得利益的同时，为生态环境建设做贡献。
退耕地还林补助标准
粮食：黄河和海河流域每亩退耕地每年200斤，长江和淮河流域每亩退耕地每年300斤。补助粮食一般为小麦原粮，不同地区确需调整粮食供应品种的由省政府确定，补助粮食必须达到国家规定的质量标准。补助年限：还草补助2年，经济林补助5年，生态林补助暂按8年计算。
现金：每亩退耕地每年补助现金20元。补助年限和粮食补助相同。
种苗和造林费：每亩一次性补助50元。
宜林荒山荒地、荒滩、荒沙造林补助标准，只补助种苗和造林费，每亩一次性补助50元。
3、免征农业税。对应税 耕地，自退耕之年起，不再征收农业税。
4、退耕地造 林后，禁 止间作粮食和蔬菜。在确保地表植被完整，减少水土流失的前提下，可采取林果间作、林药间作、林竹间作、林草间作、灌草间作等模式，实行立体经营。
5、退耕还林要以营造生态林为主，营造 的生态林比例以县为核算单位，不得低于80%，经济林比例不得超过20%。坡度在25度以上的坡耕地（含梯田）、水土流失严重或泛风沙严重、及一切生态地位重要地区必须营造生态林，要按照先陡坡后缓坡的原则进行退耕还林，还林后实行封山管护。在雨量较多，生物生长量高的缓坡地区，可大力发展速生丰产林、竹林和生态经济兼用林，适当发展经济林，对超过20%的经济林地，只补助种苗费。
6、退耕还林粮款补助对象为实施退耕还林的个体农户。尚未承包到户及休耕的坡耕地、沙荒地、荒滩地造林，只给予每亩50元的种苗补助。
7、实施退耕还林后，必须确保退耕农户享有在退耕土地和宜林荒山荒地上种植的林木所有权，并依法履行土地用途变更手续，由当地县级人民政府发放林权证。
8、对退耕农户不得以任何形式将补助粮食折算成现金或者代金券发放；种苗和造林补助费发放形式，由各地根据实际情况确定，要尊重退耕户的意愿，其费用只能用于种苗、造林补助。
9、退耕农户在完成现有耕地还林后，由县或乡统一组织，应继续在宜林荒山、荒沙、荒地造林。
10、退耕还林后必须实行封山禁牧、舍饲圈养，管护好林地免受人畜危害，确保造林的成活率、保存率。
