农地的产出能力（农地效率）是一直以来广受关注且多有争议的问题，其中劳动投入和农田水利是决定农地效率的两个决定性因素。从劳动投入方面解释1980年代初土地承包制度的成功，已成为一个不容质疑的“真理”。劳动投入不仅有量的方面，而且有质的方面。人民公社体制下面，集体组织即使可以一年让农民在田间劳动350天，农民也可能以怠工来抵消这些漫长的劳动时间。农业生产具有难以监督的特点，在没有内在积极性的情况下，劳动投入的效率很低。很低的劳动投入降低了农地本来可能的高产能力。老田曾质疑说中国农村劳动力在人民公社时期过剩就已经十分严重，当劳动力严重过剩的时候，决定农地产量的因素就不应该是劳动投入的多少，而是其他决定农地效率的要素投入水平。因为过剩劳动力投入农地的边际收益递减。黄宗智更进一步认为，自明朝晚期以来的500年，中国农村劳动力就过剩，过剩的农村劳动力成为中国农业精耕细作的原因，也构成一直以来相当高的农地效率。他还以在长江三角洲的调查为例说明，上海郊县土地亩产粮食最高的年份是人民公社体制下的1970年代末，而不是承包制后的1980年代。从全国情况来看，1980年代初的承包制的确是从根本上改变了中国数十年（甚至可能是数百年）来的粮食紧张局面，其中的主要原因之一可能与农业劳动投入质量的提高有关系。人民公社体制下，因为难以对劳动精确计量（虽然也有评工方、计件管理等制度），偷懒不可避免，劳动投入的质量大成问题。承包制将土地承包给农户，对劳动的监督及精确计量不再需要，农民为自己劳动的内在积极性被调动起来，农地效率因为劳动投入质与量的增加而提高。不过，若不只是在1980年代初实行承包制的这一时点上，而是从更长远的视角来看劳动投入对农地效率的影响，情况可能会大为不同。在建国前，中国农地一直是私有的，允许土地自由买卖。建国前后实行土地改革，将地主和富农的土地分配给贫下中去，土地也是私有的，私有土地上的劳动投入成果完全归已所有，劳动的内在积极性不成问题。1956年建立初级社，以后建立高级社，私有土地一步步被收归集体所有，集体占有土地不能调动劳动的内在积极性，农地产出能力因此大为下降，林毅夫用退出权解释了1958年以来粮食产量的大幅下降。换句话说，1980年代初的土地承包制并不是中国历史上的一次革命性创新，而不过是对1956年初级社之前农地制度的某种复归，是中国几千年来农地制度的常态。在目前的土地承包制和1956年前数千年的土地私有制之间的人民公社体制下的农地制度是这一常态的异数。人民公社体制下的农地制度这一异数压抑了农民的劳动积极性，从而限制了农地的产出能力。进一步说，如果没有人民公社这个异数，中国农地制度延续1956年建初级社前的私有制度，则中国农地制度将会一直具有效率，而不会人为造成实行人民公社二十多年的粮食紧张局面。的确，已有很多学者认为，如果土地承包制度在1960年代初就实行，中国根本就不会出现人民公社时期二十多年粮食紧张的局面，中国的粮食问题将不是在1980年代实行承包制后，而是在1960年代初实行“三自一包”时即可解决。但这里有一个问题，即在1956年建立初级合作社之前的数年，数十年，数百年，中国的粮食问题是否就已经解决。实际上，数千年来，中国粮食短缺的问题一直没有解决，1956年建立初级社及1953年在全国范围实行统购统销的一个主要原因就是粮食短缺，何况1960年—1980年正是中国人口增加最快的20年，中国人口从1960年的6.62亿增加到1987年的9.87亿，一年增加一千多万。如果仅仅是劳动投入在决定着农地的产出能力，则1960年初实行“三自一包”和1980年代初实行承包制，都只能恢复1956年前的粮食产量，就一直会存在越来越严重的粮食短缺，而不可能在1960年代初实行“三自一包”时突然解决粮食的短缺问题，更不可能在1980年代初通过承包制来解决这一问题。1980年代初实行承包制之所以可以突然间解决粮食短缺问题，显然是因为1956年建立初级社和后来建立人民公社以来，在决定农地产出能力的其他方面发生了某些重大的改变。众所周知，决定农地产出能力的因素很多，其中劳动投入只是一个方面，其他重要因素如种子、化肥、农药、农业机械、耕作技术、种植模式以及本文关心的农田水利。1980年代初实行承包制时除了劳动积极性，决定农地产出能力的几乎所有因素都与1956年实行初期级社之前的时期有了根本性的不同。杂交水稻种的大面积推广、化肥的大量生产和大量施用，农药的普遍使用，农田水利的根本性改善等等，都是1980年代初承包制可以突然解决粮食短缺的原因。目前尚缺乏种籽、化肥、农药与人民公社体制关系的系统研究，但有一点是明确的，就是如果没有通过人民公社
我国财政对“三农”投资的历史、现状及发展趋势研究 怎么写？ 谢谢 急急急
柳青
1.（1916—1978），原名刘蕴华，陕西省吴堡县人。他早年从事革命活动，1928年加入中国共产主义青年团，1936年加入中国***，1938年奔赴延安。1943年在民脂县一个乡政府任文书，历时3年。抗战胜利后，任大连大众书店主编。解放战争后期，又辗转回陕北深入生活。解放初期，任《中国青年报》编委、副刊主编。1952年任陕西省长安县副书记，并在长安县皇甫村落户达14年。“文革”期间，遭受“四人帮”残酷迫害，被迫停止工作。1978年6月13日因病逝世。柳青历任第四、五届全国政协委员，全国文联委员，中国作家协会理事，作家协会西安分会副主席等职。柳青是当代著名小说家。他一贯深入生活，几十年如一日生活在农民中间，有着丰厚的生活积累。他的小说大都以农村生活为题材，生活气息浓厚，比较真实地反映了近几十年历次重大历史时期农民的现实生活和精神面貌。其代表作品是《创业史》第一部。由于“四人帮”剥夺了他10多年最宝贵的创作时间，《创业史》的全部创作计划未能如愿完成，这是当代文学史上的一大憾事。主要作品有：短篇小说集《地雷》（光华书店1947年2月初版），中篇小说《咬透铁锹》（载《延河》1958年4月号），长篇小说《种谷记》（山东新华书店1950年3月初版）、《铜墙铁壁》（人民文学出版社1951年9月初版）、《创业史·第一部》（中国青年出版社1960年第：版，该小说最早在《延河》1959年第4—11期上连载）、《创业史·第二部上卷》（中国青年出版社1977年6月第：版）、《创业史·第二部下卷》（中国青年出版社1979年6月第：版）。
作品简介
1929年冬，就是陕西饥饿史上有名的民国十八年J岁的宝娃随寡母逃难到渭南下堡村，被村民梁三收留。于是梁三便娶妻收子，宝娃改名为梁生宝。梁三带领全家人苦熬苦做，想创起一番家业，无奈时年不济，一次·一次以失败告终。土改后，梁三分得了土地，他欣喜若狂，重萌创业雄心，想走个人发家致富的道路。养子生宝已长大成人，而且成了一名光荣的***员，他一心办互助组，张罗集体创业的大事。于是，矛盾和冲突便时时在两代人中间发生。故事一开始，正是1953年春天，这大清早，梁生宝便动身去郭县买稻种，为实行稻麦两熟的计划使互助组多打粮食。梁三对儿子的所做所为十分不满，但又无力劝阻，只好向生宝娘发火。村中的富裕中农郭世宫这天正给新房上梁，梁三和村民前去观看，心中好生羡慕，他觉得这样的发家致富才是正经庄稼人的榜样。村民代表主任郭振山和富农姚士杰原是一时仇人，如今却同为郭世富的座上客，梁三见此景心中不是滋味。此时正当春荒时分，区上号召“活跃借贷”，郭振山召开村民代表大会，想凭借自己在村中的威望发动村中大户拿出余粮借给困难户，不料郭世富等人拒不吐口，郭振山十分尴尬。困难户们也非常失望。土改以后郭振山便一头扎进个人发家致富之中，极少关心群众利益和集体事业，在村民中的威信大大下降。梁生宝一路上省吃俭用从郭县买回稻种，分给众人后，自家的倒不够了，这又使梁三老汉大为不满。村里有个俊俏女子唤改霞，她念过三年初小，土改时和生宝在一起开会学习，彼此产生好感。郭振山常劝改霞到工厂去当工人，为此，改霞心中矛盾，想找机会与生宝好好谈谈，生宝也对改霞有心，只是苦于没机会接近。“活跃借贷”失败以后，村里的困难户就把希望盯在生宝身上，因为生宝的互助组准备进山割竹挣钱，这无疑是一种生产自救的可行之路。他们提出扩大互助组，也跟生宝一起干。出于党员的责任心，生宝应允下来，重新制订了进山计划，并让高增福组织人运扫帚。进山之前，生宝又拿出与供销社订购合同的预支款分给众人做安家费用，一时众人都很兴奋，感到组织起来的优越性。梁三老汉见儿子不知天高地厚竟然挑起这么大的事情，心中很是不安，他找卢支书诉说心事，卢支书细细给他做了一番思想工作，老汉心中才踏实一些。生宝进山后，村里有了一些变化。先是郭世富仗着财大气粗从郭县买回的稻种要比生宝买的多一倍。他故意让人敲锣吆喝：“唔——喜愿分百日黄稻种的，都来分啊！不限互助组不互助组……”他要比下梁生宝，在众人心中建立威信。富农姚士杰的女人做月子，他雇来栓栓媳妇素芳来家做月工，并借机诱奸了她，然后挑唆她勾引生宝，破坏生宝的名誉。互助组的欢喜留下来照看田里的庄稼，上级派来韩技术员指导密植水稻，二人耐心地向群众宣传推广科学育秧，渐渐使恪守旧制的乡民信服。生宝带人进山以后，先扎好茅棚安家，然后做出具体计划分工，劳动进行很顺利，只有栓栓不小心割伤了脚板。生宝便尽心照料他，并提出自己代栓栓干活。他的这种公道能干的品性博得众人的拥戴。栓栓受伤的事被他爹王二直杆得知以后，到生宝家大闹一场，并宣布坚决退组与富农姚士杰搭伙种地，梁大老汉家也接着退了组。这使生宝一行人刚从山里一回来便面临着严峻的考验。栓栓、梁大两家一退组，任老四等人也开始动摇，八户之中只剩下生宝、有万、欢喜三户。生宝毫不动摇，耐心细致地做思想工作，终于使动摇的人稳住了阵脚，同时他又吸收了二户新组员，这一番调整，互助组的力量大大增强。经过一番苦干，到秋天，生宝互助组的密植水稻获得了大丰收，产量比单干户要高一倍。这一成功，使得总路线的意义在蛤蟆滩成了活生生的事实。他们自动向国家出售余粮50石，合1.2万斤。这一下大大促进蛤蟆滩的统购统销工作。郭世富在这场和平竞赛中成了输家，春天的那股神气现在完全收敛了。他病了，虽能下炕，但不出街面。姚士杰则公开顽固反抗统购统销方针，最后受到群众斗争，他不得不低头。郭振山经过党的教育，他的退坡、自发思想有了改变，又重新为集体的事奔波，显示出一个庄稼人卓越的魄力和组织才能。他积极热心地组织起一个声势浩大的送粮队，欢天喜地去交售余粮。此时，梁生宝、有万和欢喜早到县上互助合作训练班学习去了，经过这次培训，他们回村后便在党支部的领导下筹建灯塔农业合作社，梁生宝被推举为社长。梁三老汉在事实面前认识到互助合作的优越性，他开始理解儿子的事业，决心全力支持儿子的工作。这个曾一心向往做一个“三合头瓦房院的长者”的老汉现在成了受人尊敬的灯塔农业社社主任的父亲，他穿着生宝妈为他缝制的新棉袄裤，终于带上生活主人的神气。至于生宝和改霞的恋爱，最终却没有圆满结局。生宝一心办互助组，以至没有时间考虑自己的婚姻。他与改霞之间缺少沟通，对她考工厂的事产生误会。改霞这边，她细细地考虑了生宝与自己的个性，觉得两个强性子扭在一起有些勉强，再者；论自己的性情也未必能安心做个农家媳妇——每日做饭带娃苦受一辈子。理智战胜了感情，她终于带着几分惆怅离开了下堡村，去参加祖国的工业建设，当了一名工人。
作品鉴赏
《创业史》（第一部）是一部优秀的长篇小说，在我国当代文学史上占有重要位置。（一）反映了深刻广阔的思想内容。这部小说主要描写关中地区一个农村互助组建立、巩固和发展的过程。其中既没有曲折离奇的情节，也没有惊心动魄的场面，只讲述了一些平凡的“生活的故事”，但却表现了各种人物在合作化运动中的思想和心理的变化过程以及各种错综复杂的矛盾和斗争，反映了社会主义革命在中国农村发生和发展的历史，揭示了只有社会主义才是中国农民唯一出路的重大主题，从而也表达了作者对生活的思考，对农民命运的深深关切。（二）塑造了许多血肉丰满、栩栩如生的人物形象。其中主人公梁生宝是作家着墨最多、倾注最大热情塑造出来的一代社会主义新型农民形象。作为***员，他把党的事业放在首位，甘心情愿去吃苦、去节省每一分钱，去团结一切可以团结的人共创社会主义大业；作为基层干部，他具有公道、能干的可贵品质，和为集体事业贡献一切的自我牺牲精神；作为农民的儿子，他勤劳纯朴、老实厚道、甚至有些多情善感。这些不同的品格侧面显示了人物丰富的内心世界，使“庄稼人的传统美德和***员的特有气质和谐地统一在一起”。梁三老汉是小说塑造得最精彩的形象。这是一个老一辈农民，善良、勤劳、倔强、保守。他由衷地感谢带来土地、带来创业希望的***，但又不理解、不能接受社会主义的新事物，思想和性格上充满着种种矛盾。最后，在事实面前，他心悦诚服并愉快走上互助合作的社会主义大道。这一形象生动地展示了农民在告别封建私有制时在思想和心灵上逐步转变的艰难历程，其中饱合作者对农民的理解和挚爱之情。蛤蟆滩上的“三大能人”的形象也描写得非常生动。这三个人虽都因精明强干被称为“能人”，但由于各人的身份性格不一，“能”的特点就各有千秋：郭振山阳奉阴违、装腔作势；郭世富外善内奸、贪婪狡黠；姚士杰则阴险狠毒、诡计多端。其他人物如高增福、冯有万、任老四、任欢喜、王二直杆、梁大老汉、高增荣、改霞、素芳、生宝妈等都个性鲜明，有血有肉。众多人物几乎包括当时农村社会各个阶段，阶层的典型，组成一个矛盾统一的形象世界。展示出宽广的社会生活画面。（三）艺术上成熟，形成独特风格。首先，全书结构严谨细密、匠心独具。开篇用“题叙”提供生活源头，最后有“结尾”承上启下，显示生活的去向，并与下一部相衔接，力图使这部小说具有历史的厚重感，产生史诗效果。其次，在形式上，作者往往打破时空限制，巧妙地穿插进人物的历史回忆或对事件及进程的概括综合的叙述。以增加篇幅的生活容量。在艺术描写上，作者既具有细节烘染和心理刻画细致入微之长，又兼擅俯视开阔、气概雄浑之胜。语言洗炼生动又清丽流畅，并富有关中的乡土气息，使小说极富感染力。诚然，这部小说也有明显不足，如情节发展沉滞迟缓，对一些人物的把握不当。尤其是小说在1977年再版时，作者为迎合一时政治需要而进行几处“重要修改”，造成了严重失误。60年代初严家炎曾对梁生宝形象的真实性、典型性提出疑问，文章发表后引起作者和学术界对此展开讨论。改革开放以来，随着观念的更新和对历史的反思，也有人认为《创业史》尽管反映了一定的历史真实，但也受到了“左”的思潮干扰，应该站在新的历史高度对该书所反映的内容进行重新认识，对书中梁生宝等一系列形象也要重新审视，这些又引起新的争论。
2.1952年8月生，汉族，山东莱芜人。1974年10月加入中国***，哈尔滨工业大学毕业，工学硕士。1968年10月参加工作。现任吉林省建设厅厅长。历任：吉林市江北机械厂子弟学校教师；省国防工业办公室工作人员；省计委社会事业处、固定资产投资处工作人员；省计委固定资产投资处副处长、处长；吉林北银投资公司总经理；省工程咨询服务中心副主任、主任；省建设厅副厅长、党组成员。
党的十六大提出，统筹城乡社会经济发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。党的十六届三中全会进一步提出统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五个统筹”的要求，这不仅是我国社会经济发展理论的重大突破和创新，而且是有效解决“三农”问题指导思想的重大创新和转变，对于制定实施新时期财政支持“三农”政策，做好新时期财政支农工作具有十分重要的意义，指明财政支农的方向。
长期以来，国家财政认真贯彻落实党中央、国务院的各项方针政策，在支持农业基础设施建设，提高农业综合生产能力和农产品供给能力，改善生态环境，抵御自然灾害和农村扶贫开发方面做出了积极的贡献，并且逐步形成了与当前农业农村发展相适应的财政支农政策体系。随着我国社会经济发展和农业农村发展进入一个新的历史时期，“三农”问题呈现出一些新的特点，对于财政支农工作来讲，就是要牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，针对国民经济社会发展和农业农村发展的实际，从城乡协调、社会经济协调、人与自然协调、地区协调的大局、全局出发，以人为本，围绕促进农民增加收入、确保国家粮食安全、深化农村全面改革三大任务，积极调整和完善财政支农政策，逐步转变财政支农方式，加强管理，提高效益，努力促进农村社会经济协调发展。
一、财政支持“三农”政策历史沿革和基本发展趋势
财政支持“三农”政策是国家财政通过分配和再分配手段促进解决“三农”问题一系列政策的总和。财政支农政策的制定实施受社会经济发展阶段、政治经济制度、国家财力和不同时期农业农村发展目标任务影响，带有鲜明的时代特征。
（一）财政支农政策的历史演变。从新中国成立起，财政支农政策随着整个社会经济发展，经历了一个不断演变的过程。大体上可以划分为五个阶段。
第一阶段（1949--1958）。这一时期是社会主义改造时期，农业是国民经济的主导产业，当时国家财力还比较薄弱，为了稳固新生的政权，国家逐步对农产品实行统购统销以保证工业化的推进。在组织制度上为保证统购统销的实施，从合作社到人民公社。财政对农业的支持主要是安排少量的资金支持恢复农业生产，从农业上取得的财政收入要远远大于财政对农业的投入。同一时期，由于财政收支渠道较少，财政支农的资金来源渠道和投向都比较单一。
第二阶段（1958--1978）。社会主义改造完成，人民公社“一大二公”制度的确立，国家开始实行高度集中的计划经济体制，相应地财政实行高度集中的统收统支的管理体制。与此同时，全国人大常委会出台了《农业税征收条例》，并开始实行农产品统购制度。尽管这一时期，国家财政安排了一部分资金支持人民公社改善农业生产条件，发展农业生产。但统购派购制度的实行使工农业成品的贸易环境向着工业严重倾斜。工农产品价格剪刀差使国家从农业中积累了相当数量的资金用于工业化。据计算，到1978年，国家从农业中汲取的积累大约在6000亿元。农业为中国的工业化作出了巨大的贡献。相对而言，财政对农业的投入份额非常小。但由于组织制度所具有的政治动员力量，这一时期，采取的大规模的兴修水利和农田基本建设，在一定程度上对提高农业生产力积累了一定的基础。“自力更生为主，国家支援为辅”形成了农业农村的事务主要依靠农民自己的历史观念。
第三阶段（1978--1994）。1978年，中国的改革首先从农业农村拉开了序幕。实行家庭承包经营极大地调动了农民的积极性，解放了被长久桎梏的生产力。同时，为了改变工农业交换不平等的状况，增加农民收入，国家大幅度地提高了农产品收购价格。国家财政用于农业的投入也大幅度增加，财政高度集中的统收统支管理体制被财政包干体制所替代，中央财政和地方财政在支农方面的侧重点各有不同。其中，最典型的就是按照当时的财政体制，将用于农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方。到80年代后期，由于投入不足，我国农业呈现后劲不强，发展徘徊的局面。为了进一步加大对农业的投入，增强后劲，国家财政开征了耕地占用税，并以此为主要来源建立了农业发展基金，实施大规模的农业综合开发。这一时期是现行财政支农政策的形成时期。资金渠道多，政策覆盖范围广，涉及农业农村发展的许多领域。
第四阶段（1994--2002）。这一阶段是我国确立社会主义市场经济体制改革目标并付诸实施的重要历史阶段。从财政改革来说，一是1994年，以分税制为核心的财政管理体制改革。二是从1998年起，实施积极的财政政策。三是从2000年起，财政支出改革、税费改革和公共财政框架的构建。这些改革推动了社会主义市场经济相适应的现代财税制度逐步形成。这一时期，财政支农投入逐步增加，在继续支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发的同时，加大了对生态建设的支持，加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持。
第五阶段（2003--）。2003年是个具有里程碑意义的一年。党中央在提出“统筹城乡发展”解决三农问题的基础上，进一步提出全面、协调、可持续的科学发展观，并要求全党把解决“三农”问题作为一切工作的重中之重。财政支农方面，除了已有的政策继续执行并加大力度外，一是提出并开始实施公共财政覆盖农村政策，新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，同时在基本建设投资包括国债资金方面加大了对农村公共基础设施建设的投入。二是改变财政支农方式，对农民实行直接补贴。三是改革农业税制，取消农业特产税，进行农业税减免试点，以至逐步取消农业税。
经过多年的演变、调整，一个适应社会主义市场经济体制和农业农村发展形势的，以支持粮食生产、促进农民增收、加强生态建设、推进农村改革、加快农村教育卫生文化发展等政策为主要内容的财政支持“三农”政策框架体系已经显现。特别是2003年以后，我国财政支持“三农”政策开始实现战略性转变。第一，确立了“公共财政阳光要逐步照耀农村”的指导思想。这既是打破传统公共财政资源配置格局的前奏，也是公共财政理论建设和实践方面的重大创新。第二，财政支持“三农”支出结构的调整、支出方式的转变、财政支持范围的拓宽体现了“五个统筹发展”的要求。把促进农民增收与支持农业基础设施建设、生态建设和公益事业发展结合起来，既抓住了解决“三农”问题的主要矛盾，又体现了“统筹农村经济社会发展、人与自然和谐发展”的精神；把财政支持和农民直接受益结合起来，既初步理顺了国家与农民的经济利益分配关系，又体现了财政支持“三农”“以人为本”的精神；把支持农业农村经济发展与加大支持农村劳动力转移和农村社会事业发展力度结合起来，既减少农民，加快工业化、城市化进程，又体现了“统筹城乡发展、区域协调发展”的精神。所有些都，不仅有利于促进“三农”问题的有效解决，而且将有力地推动农村全面小康社会建设。
（二）农业财政政策发展的基本趋势。分析财政支农政策的历史演变过程，大体可以看出有三个基本趋势。
第一个趋势，支持力度不断加大，财政支农资金投入的稳定增长机制初显雏形。近几年，无论是用于“三农”的财政投入数量增加或是比重提高都非常明显，保证财政支农投入不断增加是稳定增长机制的初步形成。目前主要体现在四个方面，一是《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。二是新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。三是开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%。四是运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村。
第二个趋势，市场化取向逐步增强，公共财政性质凸现。随着社会主义市场经济体制的建立完善和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质方面，即使支持农产品生产经营也主要向关系国计民生方面的粮食、棉花等大宗农作物方面。
第三个趋势，体现统筹发展明确，支出“二元”结构开始打破。从2003年起，随着农村税费改革试点的全面推开，财政支出安排中的“统筹发展”倾向逐步显现。在支持城乡统筹发展方面，加大了对农村农民发展的支持力度，逐步减轻农村居民的税费负担，实现城乡居民均等享受公共财政提供的公共产品、公共服务和承担均等的税收义务；在支持农村社会经济发展方面，全面落实新增教育、卫生、文化支出主要用于农村的政策，通过支出增量调整和加大转移支付力度，加大对农村教育、卫生、文化等社会事业发展的支出。
这些基本趋势是积极的、正面的，符合全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹发展”的要求，对于促进城乡社会经济协调发展和全面建设小康社会无疑都具有积极的重要意义。
二、财政支持“三农”政策的主要内容
（一）财政支持“三农”政策的主要种类。财政支持“三农”政策包括两大类，一类是支出政策，主要方式是投资、补助、补贴等，一类是税收政策，主要方式是轻税、减免、退税等。
支出方面。中央财政现有直接支持“三农”资金15大类，包括基本建设投资（国债资金）、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。这一口径是目前中央财政支持“三农”支出最大的口径，基本涵盖了中央财政支持“三农”的各个方面。1998--2003年，中央财政直接用于“三农”的支出累计9350多亿元。
税收方面。国家财政对农业农村一直实行轻税和税收优惠政策。自1958年全国人大颁布《农业税征收管理条例》以来，农业税一直实行增产不增税，农村税费改革试点以前的1999年，农业税的实际税率只有2.5%，农村税费改革试点以后，农民的整体负担大幅度下降，2004年中央又出台了取消农业特产税和农业税减免试点。与此同时，国家财政对特定地区和特定群体实行社会减免政策，对受灾地区和农民实行灾歉减免政策。在农产品加工增殖税和出口退税上，国家财政对农产品加工增殖税实行进项抵扣政策，对农产品及加工品出口实行优先退税政策。
此外，国家财政还通过清理、取消各种不合理收费，减轻农民的额外负担；通过利用外资支持农业农村发展。
（二）财政支持“三农”政策具体内容。第一，支持农业农村基础设施建设。主要是大江大河的治理、中小型基本农田水利设施建设、农业科研基础设施建设、大宗农产品商品基地建设、乡村道路建设、农村电网改造、人畜饮水设施改善等，用于这方面的财政支农资金包括农业基本建设投资（含国债投资）、农业综合开发、小型农田水利建设支出、农村小型公益设施建设资金、扶贫资金等。第二，支持农业科技进步。主要是农业科研、科技成果中试转化、农业科技推广应用和农民科技培训等。用于这方面的财政支农资金包括农业科研支出、科技三项费用、农业科技推广支出、农业科技成果转化资金、农民科技培训资金、财政扶贫资金等。第三，支持粮食生产和农业结构调整。主要是支持粮食等大宗农作物生产发展、农业结构调整、农业产业化经营和农村劳动力转移就业等。用于这方面的财政支农资金包括良种补贴、农业产业化资金、农民就业技能培训资金、支持农民专业合作组织资金、农产品政策补贴资金等。第四，支持生态建设。主要是支持生态恶化的重点地区改善生态环境，为国民经济和社会可持续发展奠定基础。用于这方面的财政支农资金包括退耕还林资金、天然林保护资金、森林生态效益补偿资金、草原生态治理资金、水土保持资金等。第五，支持抗灾救灾。主要是支持抗御洪涝灾害、动植物病虫害和其他一些自然灾害，帮助受灾地区和群众恢复生活生产。用于这方面的财政支农资金包括特大防汛抗旱资金、动植物病虫害防治资金、森林草原防火资金、农村救济费、农业税灾歉减免补助资金、蓄滞洪运用补偿资金等。第六，支持扶贫开发。主要是支持贫困地区改善生产生活条件，促进贫困地区社会经济发展。用于这方面的资金包括财政扶贫资金、国债资金（以工代赈）等。第七，支持农村社会事业发展。主要是支持发展农村教育、卫生、文化等事业，促进农村社会经济协调发展。财政用于这方面的资金包括教育支出、医疗卫生支出、文化支出等。第八，支持农村改革。主要是支持农村深化改革，促进理顺农村经济关系，加快农村市场经济体制建设。财政用于这方面的资金包括农村税费改革转移支付、农产品政策补贴等。
（三）几项重点财政支农政策的评价。2003年以来，“三农”问题再度成为社会的焦点，成为全党和全国所有工作的重中之重。特别是粮食问题、农民收入问题、农村社会发展问题是焦点中之焦点。按照中央的要求和部署，国家财政加大了对这几方面的政策支持力度。
第一，关于支持粮食生产政策。支持粮食生产曾是财政支农政策的重中之重，很长一段时间内财政支农资金绝大部分是集中用于粮食生产的。随着20世纪90年代后期粮食供求关系的变化，财政支持粮食生产的力度变弱。2003年，在连续减产的情况下，粮食总产量降低到最近几年的最低点。粮食问题再度引起重视，财政支持粮食生产的政策力度骤然加强。目前，财政支持粮食生产政策主要有，降低农业税税率和在黑龙江省、吉林省进行免征农业税试点，对种粮农民实行直接补贴，对粮食生产特别是水稻生产实行良种补贴，农业基本建设投资和农业综合开发资金向粮食主产区集中，对一部分粮食主产区实行大型农业机械购置补贴，土地出让金集中一部分用于农业土地开发，农业生产资料价格补贴等，与财政有关的粮食生产政策还有优质粮产业振兴工程、粮食的最低收购价和粮食流通体制改革。
这些政策的实施对于促进粮食生产，提高种粮农民的收入见效快，短期效果明显。当前种粮农民积极性高，夏粮增产已经说明这一点。但从目前这些政策的实施预期看，除直补政策和基本建设资金、农业综合开发资金集中使用外，其他均为普惠性的措施，如果今后继续保持现有的力度，种粮农民的积极性是否还能继续保持仍将是一个问题。同时，这些政策措施的出台实施，也带来一些新的情况，一是外出打工的农民返乡种粮，二是一些原来农业结构调整的土地再度种粮，这些问题的出现对于经济结构和农业结构调整来说都具有反调节的倾向，不利于粮食生产经营的规模化，不利于粮食生产长效机制的形成。三是粮食生产的科技支持政策没有实质性措施，尽管有政策上的要求，但没有明确固定的支持资金。
第二，关于促进农民增收政策。农民增收无论对社会经济发展、有效解决“三农”问题，还是保证粮食稳定生产都是一个核心的问题。近年来，国家财政在“多予”、“少取”、“放活”等方面都采取了一系列促进农民增收政策。农民就业技能培训政策、支持农业产业化发展政策、支持农民专业合作组织政策、各种支持粮食生产政策、农村税费改革及取消农业特产税、降低农业税率或免征农业税政策、清理各种不合理收费以及为进城农民工务工创造环境等政策措施。这些政策对于促进农民增收发挥了非常大的作用。现在的问题是除了进一步完善环境措施和农民就业技能培训政策外，其他的一些政策措施力度小、力量分散，而且没有抓住农民增收的另一个主要方向，农民的自主创业。
第三，关于支持农村社会发展政策。党的十六大提出“统筹城乡发展”和2003年年初召开的中央农村工作会议提出“新增教育、卫生、文化支出主要用于农村”政策，一定程度上改变了过去财政资源分配主要偏向城市的格局。但现在的问题是，尽管这两年中央财政用于农村的教育、卫生、文化等方面的支出增长幅度很大，由于体制和原来基数小，这一政策并未真正的落实。省级财政同样没有很好地落实。目前县乡财政普遍困难，以县为主的教育体制在中西部地区难以为继。
三、当前财政支持“三农”政策存在的主要问题
（一）稳定增长机制没有形成。近几年，财政用于“三农”的财政投入数量不断增加，但年度间不均衡，财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊（相对农村人口占全国总人口比重）。尽管，这几年为了保证财政支农投入不断增加，中央采取了一系列措施，如，《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度；新增教育、卫生、文化支出主要用于农村；开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%；运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等，但实际没有得到很好地执行。特别是一些地方财政支农投入不足，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。1998年实施积极财政政策以来，中央财政用于“三农”的投入增加较多，增长较快，在整个财政支农支出中所占比重较高。据有关部门典型调查，在目前县一级财政支农投入中，中央财政投入占50.8%，其中，西部地区为68.6%，中部地区为53.1%。
（二）资金使用分散和交叉重复并存。集中体现在用于农业方面的资金，包括农业基本建设投资、农业科技支出、支持农业生产支出、农业综合开发资金等都存在使用上的分散和交叉重复并存的现象。分析原因，主要有两个方面，第一，农业的多功能性和农业发展政策的多目标性。农业的多功能性决定农业发展既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应，又要考虑到农民增收、农村稳定，因此，一段时间内或每年的农业发展政策必须同时确定多个目标，即使2004年中央1号文件以农民增收为主题，但政策目标仍呈多元化。具体到每个农口职能部门，当年的工作目标也是发散的。这必然导致国家财政支农资金要针对每项政策目标设立、分配。第二，体制转轨的不完全性。我国现行的财政支农政策都是从传统计划经济体制下延续下来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。目前最突出的是发展改革委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和和投入交叉重复现象比较严重。
（三）高效、规范的支农机制没有形成。尽管这些年，财政支农资金管理制度建设有了长足的进步，也在管理中引入了诸如公式法、因素法和专家评审制度，但由于资金分属各个部门管理，各部门对管理的具体要求和规定不同，加上运行环节多，过程长，管理成本高，规范的管理监督机制难以有效形成，导致资金到位率低。挤占挪用现象普遍，违规违纪现象在各部门、各领域都有发生，除此之外，农口国有事业单位机构和人员臃肿，国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象严重。使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。相当程度上影响了财政资金使用的安全、有效、规范。
四、完善财政支农政策的几点思考
“三农”问题涉及的面广、范围大、人口多，解决“三农”问题的目标主要分三个层次，第一个层次，促进农产品的有效供给和农业现代化建设。特别是粮食棉花等大宗农产品的现代化生产经营和有效供给。第二个层次，促进农民收入的稳定增长。第三个层次，促进城乡社会经济协调发展。因此，在现有财力和财政支出存量结构刚性较强的状况下，改革和完善财政支农政策需要按照“明确目标、统筹兼顾、整合资金，完善机制、突出重点”的思路稳步推进。
（一）改革和完善财政支持“三农”政策应遵循“三个原则”。随着工业化、城市化和全球经济一体化进程的加快，农业农村经济社会发展进入了一个新的阶段。在农产品供求关系发生根本转变的同时，粮食生产出现不稳定，农产品过剩与不足并存，现代农业和传统农业并存，国内市场竞争和国际市场竞争同在；农民收入保持持续增长的同时，城乡居民收入差距呈拉大趋势；城乡分割的格局正在打破，但实现城乡社会经济协调发展仍然存在制度、政策上的障碍，农村社会经济发展滞后；农村税费改革、流通体制和金融体制等改革不断推进，但新旧体制依然交替，复归在创新的同时随时可能出现，农村各项改革处于攻坚阶段。这些新情况、新特点、新问题要求财政支农必须坚持统筹发展的原则，坚持市场化的原则，坚持公共财政的原则。
第一，统筹发展原则。在财政支出安排上，要统筹考虑城乡的财政资源合理配置；在支持“三农”发展上，要统筹考虑社会经济协调发展；在实施各项政策上，要统筹考虑政策的着力点和政策力度，把突出支持重点与促进全面发展有机地结合起来。
第二，市场化原则。在促进农业农村发展中，政府的支持保护是一个重要方面。无论是农民增收，还是农产品的有效供给，最主要的要注意充分发挥市场机制的基础调节作用，通过政府的支持保护和市场机制的调节、检验，逐步提高农业农民农村的自主发展能力。财政支持的重点要放在为市场机制运行创造良好环境、提高农民素质等方面，运用财政贴息、补助、投资、税收等手段，调动和吸引社会各方面的资金投入农业，开发农业。
第三，公共财政原则。就是能够交由市场调节或微观主体能办的事务，财政要逐步退出，要按照公共财政支出的范围确定每一个时期财政支农的重点，集中力量办大事、办政府应该办的事。
（二）明确政策目标，突出政策着力点。解决“三农”问题是一项长期的任务，要从长远和眼前两个方面确定不同时期的政策目标和着力点。
长远来说，要按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把加快城市化、促进农村社会经济协调发展和全面建设农村小康社会作为财政支农的政策着力点。通过统筹城乡协调和社会经济协调发展，综合运用投资、补贴、贴息、税收等手段，实现财政资源在城乡和农业农村两个方面的综合平衡、合理配置，促进城乡融合和农村经济社会的全面繁荣。
近期来说，按照中央近期解决“三农”问题的总体要求，全面考虑我国国情国力和“三农”问题的现实，围绕正确处理好农民增收和确保国家粮食安全的关系，把财政支农政策着力点放在农民增收、粮食稳定生产和农村深化改革三个方面，并以解决农民增收问题为中心，确定财政支农政策的着力点。
（三）合理确定资金分类，整合支农资金。根据财政支农目标和重点，要逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。初步考虑分设为五大类：（1）改善基本生产条件类资金。指主要用于支持农业生产、改善农业生产条件、促进农业现代化建设的资金。目前可以归并为此类的资金有：农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金、农业综合开发资金、水利建设基金、农业科研推广资金、良种补贴资金、粮食直接补贴资金等。（2）抗灾救灾类资金。指主要用于农业防灾减灾、病虫害防治和农村灾歉救助的资金。目前可以归并此类资金的有，特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金、动植物疫情防治资金、农业税灾歉减免补助资金、农村救济费等。（3）生态环境建设类资金。指用于农村水土林草等生态资源的建设保护和开发利用方面的资金。包括农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金等。（4）结构调整类资金。指促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金。目前可以归并此类的资金有：农业产业化资金、农民培训资金。（5）管理服务类资金。指主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金，包括农林水气等部门的行政事业费。（6）农村发展类资金。指主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金，目前可以归并此类的资金有：支援不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付等。
在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，提高财政支农资金使用效益，提高政府支持保护“三农”的能力和效率。整合的重点是现有农业发展方面的资金。
