2018年8月，中国人民银行参事、上海市人民政府参事盛松成教授称：不能把影子银行赶尽杀绝，融资难比融资贵更为严重。
盛松成教授表示：
近年来我国影子银行规模迅速膨胀，部分资金通过委托贷款、信托贷款投向了房地产等高杠杆领域，影子银行也因此被纳入监管部门的整治工作重点。?
2018年上半年影子银行规模降幅明显。人民银行发布的数据显示，上半年，委托贷款减少8008亿元，比上年同期多减1.4万亿元；信托贷款减少1863亿元，比上年同期多减1.5万亿元。?
不过，盛松成指出，把表外融资赶尽杀绝不利于破解融资难的局面。“所谓的影子银行是行银行类金融机构之实、无传统银行之名的机构和业务，包括委托贷款、信托贷款等，它实际上是中性的。”盛松成说，“就像一个人晚上走路总是有影子的，但这影子不能太大，而太小实际上也不正常”。?
早在2014年，时任央行调查统计司司长的盛松成便提出，影子银行是市场经济条件下的现实存在、现实反映，实际上不仅在中国有，在其他国家也都有。就我国而言，银行理财、信托产品等资管产品因其刚性兑付的属性有较强的存款替代功能，以资产管理业务为形式的“类信贷”业务具有较为明显的“影子银行”特征。这既是市场主动突破金融压抑的尝试，在满足实体经济的投融资需求、丰富金融产品供给、推动利率市场化等方面发挥了积极作用，又反映出我国金融发展面临的诸多困惑，因为伴随着业务发展产生的监管套利、业务运作不够规范、投资者适当性管理不到位、信息披露不充分等问题，道德风险和金融体系的脆弱性也加剧了。我们既要看到它的实际作用，也要看到它的风险所在，要积极引导影子银行向好的方向发展。?
他强调，当前未贴现银行承兑汇票大幅萎缩，这是很不正常的。“未贴现银行承兑汇票实际上就是银行为企业融资提供的担保，往往反映了企业的正常融资需求，尤其小微企业的融资需求。”盛松成解释道。今年6月，在人民币贷款同比、环比都有较大增长时，M2(广义货币)同比增速却降至8%，创历史新低。而6月末社会融资规模存量同比仅增长9.8%，首次跌入一位数。金融监管加强、金融去杠杆的结果最初表现在M2增速上，但随着金融强监管的持续深入，实体经济的融资也受到了一定影响。盛松成直言：“这是因为除了人民币贷款以外，其他融资几乎都没了。” 6月份，社会融资规模增量仅11800亿元，比上年同期少5918亿元。其中，表外融资合计减少6915亿，同比减少9134亿元。这是造成6月当月社会融资规模增量同比下降的最主要原因，而社会融资规模恰恰反映了金融对实体经济的资金支持。?
从近期人民银行发布的数据来看，上半年对实体经济发放的人民币贷款占同期社会融资规模增量的96.3%。盛松成认为这一指标是极为不正常的，因为这意味着在所有融资渠道中，实体经济几乎仅能依靠人民币贷款融资，说明其他融资工具、融资渠道都没有得到有效利用。“哪怕倒退到本世纪初，人民币贷款在社会融资规模增量中的占比还不到92%。”这位央行原调查统计司司长回忆道。此外，从防范风险的角度看，银行贷款并不适合用于满足所有企业的融资需求。?
近年来市场上流行一种说法叫“宽货币紧信用”，也就是说，在保持货币宽松的同时，运用行政手段抑制信用扩张。在盛松成看来，这是一个伪命题，因为货币主要是从贷款转化而来，同时还有其他一系列创造货币的渠道。 当前贷款并不少，所以信用并不紧，但是其他创造货币的渠道收紧得太厉害了，就导致货币收紧了。因此，从今年年初开始，盛松成便一直在多个公开场合强调，金融去杠杆边际上不应再紧了。他同时也预计，随着金融去杠杆的边际力度下降，今年M2增速将高于去年，相较于此前稳健偏紧的货币政策，今后货币政策应更趋稳健中性。?
加强对小微企业和民营经济的支持力度?
盛松成指出，要破解融资难的局面，还要加强对小微企业和民营经济的支持力度，民营经济应该和国有经济一视同仁。?
但是在现实情况中，民营企业和国有企业的融资境遇却往往有着天壤之别。今年以来，一些民企即便有着3A级的高信用评级在债券市场上发债也举步维艰，有些机构则直接表示民企债一概不看。公开数据显示，今年1-6月累计新增小微企业债345亿元，远低于去年同期的572.9亿元，同比下降39.78%。民企要以和国企一样的成本从银行获得贷款也很难，有时甚至根本无法获得贷款。?
盛松成分析说，造成这种局面的根源在于银行的考核机制上。“在现有的考核机制下，银行给国企央企贷款，如果形成坏账，个人承担责任有限，大不了奖金少一点，但是如果给民企贷款坏账了，问题就比较严重了。”在他看来，短时间内这种局面难以得到改变，从长期看，必须从根本体制上入手，逐渐落实到考核监督等机制上。?
他也强调， 对于小微企业来说，现在“融资难”是比“融资贵”更为严重的问题，因此放开利率上浮让小微企业能借到钱更为关键。“央行应该让市场来选择，也就是说让银行自主选择对小微企业的贷款利率，这才是利率市场化的发展方向。”盛松成说。?
事实上，央行行长易纲在此前的博鳌亚洲论坛也曾谈到，基准利率未来可能主要由市场决定，中国基准利率和市场利率的双轨将合并成一个市场化利率。?
今年6月1日，央行宣布适当扩大中期借贷便利(MLF)担保品范围。新纳入中期借贷便利的担保品包括不低于AA级的小微企业、绿色和“三农”金融债券，AA 、AA级公司信用类债券，优质的小微企业贷款和绿色贷款等。盛松成指出，这实际上也是对小微企业的支持，将对缓解小微企业融资难的局面起到积极作用。据统计，在人民银行对中低等级信用债的支持下，3年期AA级信用债收益率从6月下旬的高点下降近100个基点至目前的6.5%左右。此外，今年以来，央行先后三次定向降准，增加对小微企业的贷款，降低小微企业融资成本。为确保资金真正落实到小微企业，盛松成建议，央行应对定向降准以后的资金流向加强监测，跟踪检查，而不能一放了之。
我国现行的的农村金融政策是什么？
一、我国央行资产负债表概览
在世界范围内，货币当局资产负债表可以分为职能型资产负债表和分析性资产负债表两种。
职能型资产负债表侧重于央行的货币政策职能的展现，分析型资产负债表则更类似于会计意义的资产负债表。我国央行仅公布职能型资产负债表。
我国央行资产负债表采用复式记账，体现的是我国央行出于制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定等目的而与其他金融机构和居民进行交易的结果。
截至2021年9月，央行的资产规模达到39.2万亿元人民币，近5年大体呈现逐年递增的状态，相比5年前大约增长了14.3%。
央行资产规模的扩张也意味着金融体系特别是银行体系资产规模的扩张，通过分析央行资产负债表，有利于从央行财务的角度来分析央行的货币政策执行操作及其对整个银行体系的影响。
表：我国央行近5年资产规模
数据来源：中国人民银行官网，东海基金整理
央行的资产负债表共分为六大资产项目和七大负债项目，由央行调查统计司每月进行更新和公布。
其中，资产项目包括国外资产、对政府债权、对其他存款性公司债权、对其他金融性公司债权、对非金融性部门债权以及其他资产六大项。
负债项目包括储备货币、不计入储备货币的金融性公司存款、发行债券、国外负债、政府存款、自有资金以及其他负债七大项。2021年9月份央行资产负债表明细如下：
表：我国央行资产负债表（2021年9月）
数据来源：中国人民银行官网，东海基金整理
二、我国央行资产负债表资产部分解析
下图为2021年9月货币当局资产端的各个组成部分，可以看到，外汇占款占比54.12%，对其他存款性公司债权占比33.79%，是最大的两个组成部分，其他资产占比4.31%，对政府债权占比3.89%，其余部分占比较小。
图：2021年9月货币当局资产端构成
数据来源：中国人民银行官网，东海基金整理
1、国外资产
央行国外资产分为外汇、货币黄金以及其他国外资产三大分项，其中外汇占据绝对多数。央行持有外汇和黄金资产主要是出于稳定币值和平衡国际收支的目的。
外汇（通常称为外汇占款）是指央行以人民币计价买入的外汇资产，也即企业通过结售汇行为到商业银行再到中央银行形成外汇储备。
由于我国资本与金融项目没有完全放开，人民币汇率仍为有管理的浮动汇率制度安排，央行为了维持人民币汇率的基本稳定，会择机在境内银行间外汇市场进行外汇干预，央行和商业银行进行交易的结果就是央行外汇占款的增加或减少。
黄金是央行在国内和国外两个市场购入的、以当期人民币计价的资产。其他国外资产主要是指央行持有的以人民币计价的SDR以及基金组织头寸，也包含其他存款性公司上缴的外汇准备金。2007年8月央行曾要求商业银行以外汇缴存本币存款准备金，从而导致此项在2007年占比骤升。
2014年以前，外汇占款是央行最为重要的基础货币投放方式，主要系贸易顺差及资本项顺差较大所致。但在该投放方式中，央行缺乏主动性和掌控力，只能被动接受，在外汇占款短期大幅增加的时候，甚至需要用发行中央银行票据、正回购及提高存款准备金等方式进行回笼对冲。
2014年5月份外汇占款达到27.3万亿元，近些年来由于美联储退出QE、经济增速下行、外部贸易环境受到冲击等因素，该数字逐年下降，至今已下降了6万亿的规模。
2015年后，央行开始使用逆回购、MLF、PSL、SLF、TMLF等货币政策工具投放基础货币，逐渐增加对基础货币投放的掌控力度。
图：国外资产各项占比变化
2、对政府债权
央行对政府债权指的是人民银行持有的政府债券余额，虽然根据《中国人民银行法》第二十九条规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。
但是，第二十九条并没有禁止央行通过二级市场购买的方式持有政府债券。该项下的对政府债权余额主要是2007年8月财政部发行的特别国债，当时的背景是财政部发行特别国债购买中央银行外汇储备注资中国投资有限责任公司，央行则将出售外汇储备资产的收益在二级市场购买了财政部发行的特别国债。该项数字在购买特别国债前和购买后均常年表现稳定。
3、对其他存款性公司债权
央行对其他存款性公司债权是指央行对存款类金融机构，主要是对商业银行的再贷款类操作的余额，是央行货币政策执行的结果体现。央行使用最为集中的是再贴现和再贷款、公开市场操作（OMO）、常备借贷便利（SLF）、中期借贷便利（MLF）以及抵押补充贷款（PSL）五大类货币政策工具，这些操作都会在对其他存款性公司债权项下体现。
再贴现、再贷款
再贴现是央行对金融机构持有的未到期已贴现商业汇票予以贴现的行为；再贷款是指央行为实现货币政策目标而对金融机构发放的贷款。
央行通过适时调整再贷款的总量和利率，吞吐基础货币，促进实现货币信贷总量调控目标，合理引导资金流向和信贷投向。
再贷款包括支持“三农”、小微企业以及扶贫项目建设的信贷类再贷款、支持金融稳定的再贷款以及支持存款类金融机构流动性的再贷款等。
公开市场操作（OMO）
公开市场操作主要包括逆回购操作、短期流动性调节工具（SLO）、央行票据互换（CBS）、中央银行票据以及国库现金管理5类。
我国央行从1998年开始建立公开市场业务一级交易商制度，选择了一批能够承担大额债券交易的商业银行作为公开市场业务的交易对象。
近年来，公开市场业务一级交易商制度不断完善，先后建立了一级交易商考评调整机制、信息报告制度等相关管理制度，一级交易商的机构类别也从商业银行扩展至证券公司等其他金融机构。
根据央行《公开市场业务公告[2021]第1号》，2021年公开市场业务一级交易商共有50家，其中包括6家国有大型商业银行、2家政策性银行、12家全国性股份制商业银行、17家城市商业银行、5家农村商业银行、5家外资银行、2家证券公司以及1家其他金融机构—中债信用增进投资股份有限公司。
常备借贷便利（SLF）
常备借贷便利是央行正常的流动性供给渠道，主要功能是满足金融机构短期的大额流动性需求，对象主要为政策性银行和全国性商业银行，期限为1-3个月，利率水平根据货币政策调控、引导市场利率的需要等综合确定。
常备借贷便利以抵押方式发放，合格抵押品包括高信用评级的债券类资产及优质信贷资产等。
常备借贷便利主要有三个特点：一是由金融机构主动发起，金融机构可根据自身流动性需求申请常备借贷便利；二是常备借贷便利是中央银行与金融机构“一对一”交易，针对性强。三是常备借贷便利的交易对手覆盖面广，通常覆盖存款金融机构。
中期借贷便利（MLF）
这是中央银行提供中期基础货币的政策工具，对象为符合宏观审慎管理要求的商业银行、政策性银行，可通过招标方式开展。
中期借贷便利采取质押方式发放，金融机构提供国债、央行票据、政策性金融债、高等级信用债等优质债券作为合格质押品。
2018年6月以后，央行扩大了担保品范围，新纳入①不低于AA级的小微企业、绿色和“三农”金融债券；②AA+、AA级公司信用类债券（优先接受涉及小微企业、绿色经济的债券）；③优质的小微企业贷款和绿色贷款等。
中期借贷便利利率发挥中期政策利率的作用，通过调节向金融机构中期融资的成本来对金融机构的资产负债表和市场预期产生影响，引导其向符合国家政策导向的实体经济部门提供低成本资金，促进降低社会融资成本。
同时，作为中国贷款利率市场化改革的重要组成部分，MLF还担当着LPR利率定价基准的作用，是我国央行重点培育的重要基准利率之一。
抵押补充贷款（PSL）
抵押补充贷款的主要功能是支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而对金融机构提供期限较长的大额融资，采用质押方式发放，合格抵押品包括高等级债券资产和优质信贷资产。
图：对其他存款性公司债权变动情况（单位：亿元）
4、对其他金融性公司债权
对其他金融性公司债权主要是指央行为了支线金融稳定需要而向非存款类金融机构发放的救助贷款，主要来自于2004年和2015年这两个年份：2004 年工行、建行、中行、农行四大行实行股份制改革, 要剥离不良资产, 于是成立四大资产管理公司接管四大行不良资产, 为此央行通过再贷款给了四大资产管理公司相应的资金；而2015年股灾期间, 出于维护金融稳定的目的央行通过证金公司给21家证券公司投放了相应的资金。
图：对其他金融性公司债权变动
5、对非金融性部门债权
对非金融性部门债权主要为央行向贫困地区经济建设发放的专项贷款。
6、其他资产
其他资产是指中央银行其他业务形成的资产，主要包括以下7个项目：
1）国际金融组织资产：指央行代表国家对国际组织进行投资和捐资而形成的资产。
2）投资：是指央行向所属企事业单位的投资。
3）在途资金占用：是指在大额支付等资金划汇系统划款过程中，央行垫付的资金。
4）暂付款项：是指央行在业务活动中垫付的临时性或暂时不能处理的款项，包括待处理损失款项、待查错账、待上划款项、业务周转金等。
5）待清理资产：是指清理账外经营和违规经营过程中经批准可列账的各类资产。
6）待处理损失：是指在清查财产和办理业务中查明的，并经批准可列账的各类财产物资的盘亏、缺损，以及发生盗窃、诈骗经济案件形成的待处理资金损失。
7）其他：指除前述以外的资产。
三、我国央行资产负债表负债部分解析
从央行资产负债表负债端整体来看，占比最大的四个分项分别为：金融性公司存款、货币发行、政府存款和非金融机构存款。其中金融性公司存款、货币发行和非金融机构存款三项构成了储备货币，合计占比近82.8%。
图：2021年9月货币当局负债端构成比例
数据来源：中国人民银行官网，东海基金整理
1、储备货币
储备货币即为基础货币，由货币发行、金融性公司存款以及非金融机构存款三部分组成，其中金融性公司存款又分为其他存款性公司存款以及其他金融性公司存款两个小项。储备货币项目在历史上发生过多次变化，但由于在2006年以前变动较为频繁，故暂时考察2006年及以后的情况，具体如下：
表：部分年份负债项目变动情况
数据来源：中国人民银行官网，东海基金整理
其中，货币发行是指央行发行的实物形态的纸币和硬币，从流通状态来分又分为流通中的货币（M0）和商业银行库存现金两部分。
央行不直接对公众发行货币，需要通过商业银行提现的方式使货币在市场中流通。商业银行提现后，如果被公司或个人储户提取则形成流通中的货币，而暂时没有被提取、仍由商业银行保管的部分就是商业银行的库存现金。
其他存款性公司存款是商业银行和政策性银行上缴央行的准备金账户存款，又分为法定准备金和超额准备金两部分，是基础货币的主要成部分。
其他金融性公司存款这一项在历史上发生了数次增加和删除的变动。2005年12月-2010年12月，央行总共披露过61个月的其他金融性公司存款数据，规模大约在100亿-200亿附近波动。
2011年1月，央行采用国际货币基金组织关于储备货币的定义，不再将其他金融性公司在货币当局的存款计入储备货币。虽然于2019年又将此项加回，但该项下数字一直为零，因此在分析数据时可以忽略。
非金融机构存款是指支付机构缴存央行的客户备付金存款。
图：储备货币及其分项规模变化（单位：亿元）
如下图7所示，2018年以前，货币发行和其他存款性公司存款总和占储备货币比例相对稳定，2018年后出现大幅下降，是因为2017年底，中国人民银行发文规定，自2018年起，支付机构客户备付金集中交存比例将由现行20%左右提高至50%左右，且从2月至4月，按每月10%逐月提高集中交存比例；2018年6月，央行又发布《关于支付机构客户备付金全部集中交存有关事宜的通知》，要求自2018年7月9日起，按月逐步提高支付机构客户备付金集中交存比例，到2019年1月14日实现100%集中交存，从而使得非金融机构存款项占比逐渐上升。
图：货币发行和其他存款性公司存款之和占储备货币比例（单位：%）
2、不计入储备货币的金融性公司存款
该项主要包括两部分，一是金融机构由于业务往来的需要，用以清算、结算的资金。二是非存款类金融机构，例如证券公司、信托公司、财务公司和金融租赁公司等缴纳在央行的存款。
3、发行债券
该项是指央行在公开市场中发行的中央银行票据所形成的的负债余额。是央行调节基础货币的一项政策工具，目的在于减少商业银行可贷资金量、回笼基础货币。
央票存量在2008年曾达到4.5万亿元的高度，通过央票发行回笼的基础货币甚至占到了50%以上，后续随着外汇占款开始下降，央票到期未再进行续作，目前央票在境内已基本退出历史舞台。
4、国外负债
该项目体现的是境外中央银行和金融机构存放于央行的清算资金。从2011年1月起，境外金融机构存放于央行的存款被重新划分，从“其他存款性公司存款”挪出，放在了该项下。
因此，国外负债的规模从2010年12月的720亿大幅上升至2011年1月的3879亿。最近5年来，其规模大致在1000-2000亿范围附近波动。
5、政府存款
《中国人民银行法》第四条第八款规定，中国人民银行的职责包括经理国库。中国实行的是委托国库制度，“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。
目前，政府存款是除货币发行外的第二大负债项。政府存款的变动主要受缴税、财政支出和政府债券发行三大因素的影响。在资产负债表规模不变的情况下，政府存款与基础货币呈现相反方向的变动，政府存款下降体现了财政支出增加，财政支出增加则基础货币扩张。反之，缴税导致政府存款增加，对应基础货币的回笼。
图：政府存款环比变动金额
从历史数据看，政府存款项具有明显的季节性特征，每年1、4、5、7、10这几个月份，会有企业所得税和增值税的集中缴款，使得政府存款项目明显上升，而3、6、9、12月下旬一般会有财政的集中支出，又导致政府存款项目降幅较大。
6、自有资金
自有资金是指国家出资给央行的自有资本，相当于中央政府存入央行的一笔资产，所以对于央行来说，这笔资本金就是央行对政府的负债。没有特殊情况或没有中国财政部的指示，央行无法自主支配，所以归类在央行的负债端。
7、其他负债
其他负债项主要用于记录正回购余额、微调工具以及金融机构以外汇形式缴存的法定准备金。
四、总结
本文针对央行资产负债表的各个科目进行了介绍，分析了各个科目的内容、历史变动及相关原因等。这些只是我们后续分析金融市场货币政策和流动性变动的基础，详细解读央行资产负债表各个核心结构点，有助于我们理解央行货币政策操作对市场流动性的影响，并对我们预测未来市场流动性的趋势和变化做好铺垫。
风险提示：本文相关观点不代表任何投资建议或承诺。东海基金管理有限责任公司（以下简称“本公司”）或本公司相关机构、雇员或代理人不对任何人使用此全部或部分内容的行为或由此而引致的任何损失承担任何责任。未经本公司事先许可，任何人不得将此报告或其任何部分以任何形式进行派发、复制、转载或发布，或对本专栏内容进行任何有悖原意的删节或修改。本公司承诺以诚实信用、勤勉尽责的原则管理和运用基金财产，但不保证基金一定盈利，也不保证最低收益，投资者投资于本公司基金时应认真阅读相关基金合同、招募说明书、基金产品资料概要等文件并选择适合自身风险承受能力的投资品种进行投资。我国基金运作时间较短，不能反映所有发展阶段。基金过往业绩并不预示其未来表现，基金管理人管理的其他基金的业绩也不构成对本基金业绩表现的保证。相关资料仅供参考，不构成投资建议。基金有风险，投资需谨慎。
一、近年来我国农村金融扶持主要政策执行中存在问题分析
(一)部分政策存在明显的临时性特征，而且数额有限
如财政部关于呆账核销和贷款自主核销政策，仅对金融机构(自2008年1月1日至2010年12月31日)发放并认定为不良的中小企业和涉农贷款有效，而此时间段内的新增贷款在近期形成呆账的可能性很小，因此导致短期内该政策“优而不惠”的结果；银行业监管收费政策实行的是三年一定的收费政策，现行政策2010年到期；金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策也是自2008年1月1日起至2010年12月31日止执行；对农村信用社的税收减免政策则分试点地区和进一步扩大试点地区，分别执行至2008年底和2009年底。
(二)部分政策尚在试点中或存在局限，受惠面有限
如涉农贷款增量奖励政策，2009年仅在黑龙江、山东、河南、湖南、新疆、云南省等6个省(区)试点，2010年则扩大将江苏、安徽、内蒙古3省(区)纳入政策试点范围。又如农村金融机构定向费用补贴仅针对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类农村金融机构而言，显然对服务农村且服务时间更长、遗留历史问题更多的农村信用社、农村合作银行不公平。
(三)部分政策缺乏细则与整合，影响了具体执行效果
一是对有关概念内涵与外延缺乏科学的界定容易造成执行的混乱。如关于涉农贷款，在涉农贷款损失准备金税前扣除政策中，特指《涉农贷款专项统计制度》(银发[2007]246号)统计的农户贷款、农村企业及各类组织贷款；但在贷款增量奖励政策中，涉农贷款特指县域金融机构发放的，支持农业生产、农村建设和农民生产生活的贷款，具体统计口径以《涉农贷款专项统计制度》规定为准。根据银发[2007]246号文件，涉农贷款除了农村贷款(农户贷款、农村企业及各类组织贷款)外，还包括城市企业及各类组织涉农贷款。二是现行的农村金融扶持政策有些兑付、奖励条件设置有些笼统；有些程序性规定不甚明了，犹欠细则与整合，特别是缺乏源于基层贷款主体的民主监督及汇总申报考核确认的制度建设；有些则审查、审批程序复杂，各级各部门理解不一致，反复较多，执行成本较高。以上这些都影响到农村金融业务的引导与激励政策的有效实施。
(四)部分政策设置门槛太高，影响了农村金融机构的积极性
如县域金融机构涉农贷款增量奖励工作和农村金融机构定向费用补贴工作都强调遵循政府扶持、商业运作、风险可控、管理到位的基本原则，设置了一系列的条件，如涉农贷款增量奖励政策仅“对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。对上年末不良贷款率同比上升的县域金融机构，不予奖励。”农村金融机构定向费用补贴仅“对上年贷款平均余额同比增长，且达到银监会监管指标要求的贷款公司和农村资金互助社，上年贷款平均余额同比增长、上年末存贷比高于50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行，按其上年贷款平均余额的2%给予补贴”。这两个政策同时设计了与贷款增长、不良贷款率挂钩两个门槛，显然由于农村金融成本高、效率低的特点，对金融机构支持三农发展和提升农村金融服务质量、水平吸引不大，也不符合制度设计的初衷。
(四)针对农村合作金融机构的政策扶持力度有待进一步加强
一是资金扶持力度有待加强。一方面，由于农村信用社长期以来信贷资产质量和统计数据不实，根据2002年末全国农村信用社报表而计算的资不抵债金额并不是真实的损失数量；另一方面，对改革试点地区农村信用社的一半损失，短期内靠地方和信用社自身显然是无法弥补的。二是资金支持方式有待完善。与支持国有商业银行改革，国家以账面价格收购和剥离银行不良资产以及用外汇储备向银行注资的方式不同，国家对农村信用社改革在资金扶持上采取了“花钱买机制”的方式，力求促进改革措施的真正到位。但由于资金扶持条件的有限性和转制期限的仓促性，致使“花钱买机制”短期内唯以实现预期的理论效果。
二、国外农村金融扶持政策的实践及经验
为促进农村金融的发展，很多国家在农村金融扶持体系建设方面进行了长期的探索和实践，积累了许多有益的经验。考察国外农村金融扶持政策实线及经验，对我国农村金融政策的建设和完善具有重要的借鉴意义。
(一)利用行政和法律等手段对农村金融服务进行强制和引导
一是政府扶持建立农村金融机构。美国、法国、日本都由政府出资设立了专为“三农”发展服务的金融机构，并通过立法明确了农村金融体系的主体和市场地位。印度出台了《银行国有化法案》，明确规定商业银行必须在农村地区设立一定数量的分支机构。印度储备银行要求商业银行在城市开设一家分支机构，必须同时在边远地区开设2-3家分支机构，否则将不予审批。二是对金融机构提供“三农”金融服务的责任进行强制或引导。如印度中央银行规定要求所有的银行包括外资银行要有18%的贷款投入到优先领域，即主要与农业有关的领域。《美国社区再投资法》规定所有的金融机构要把贷款的15%投放到社区，政府对达到法律要求比例的金融机构进行奖励。
(二)利用财税优惠政策对农村金融的可持续发展进行鼓励和引导
为提高农村金融服务“三农”的积极性，各国普遍采取在财政、税收、监管等政策上给予适当优惠。一是财政补贴。日本在20世纪50年代就制定了农业改良资金补贴计划，规定商业银行从事低息农业贷款可以得到政府的利息补贴，因特殊呆账而造成的损失还可以得到政府的补偿。美国则以财政补贴为保障撬动涉农贷款，农场主可用尚未收获的农产品作抵押，从农产品信贷公司取得9个月期限的“无追索权贷款”，当市场价格不利时，农场主以农产品现货归还贷款，贷款公司从政府取得损失补贴。二是税收减免。这是各国普遍采用的一项优惠政策。泰国、荷兰等国家对主要的涉农金融机构给予长期的免税政策。美国的税法规定凡农业贷款占贷款总额25%以上的商业银行，可以在税收方面享受优惠待遇。三是政府直接或间接拨款，扩大农村金融机构资金供给。如日本政府通过提供低利贷款和认购低息贷款，为涉农金融机构提供资金支持。美国联邦土地银行可向金融市场发行债券和票据筹集资金。
(三)把合作金融作为农业金融制度的基础加以重点扶持
美国、德国、日本和法国等许多发达国家的实践证明，合作经济是组织个体农民、个体工商户及中小企业发展经济、参与市场竞争的有效组织形式。合作金融的参加者多是社会中低收入阶层和贫困阶层，是市场竞争中的弱者。美国、日本、德国等一些经济发达的国家明确信用社是不以盈利为目的的公益法人，免征税收。如美国国会于1937年决定对信用社享受免征联邦收入所得税的待遇，并在《联邦信用社法案》中作了明确的规定。同时，美国信用社的资金来源主要为其社员的储蓄性股份，作为一种长期负债，所有者权益由储备、公积金和未分配的盈余这三部分组成，并不包括储蓄性股份，所以社员存放在信用社的资金名义上仍被称为“股份”，其收益也即为“红利”，而不是利息，从而免征个人利息所得税，这两大免税特点使信用社迅速成为最受欢迎的金融机构。日本在政府的扶持下，建立了全国联网的不以盈利为目的的、扎根农村的合作金融组织，在农村发挥着信贷主渠道的作用。
(四)通过完善农村金融市场环境促进农村金融的规范发展和规避风险
在不断通过各种政策强制、鼓励和引导加大农村金融信贷投放的同时，各国政府也十分重视农业保险、担保、农村公共信息服务体系等的建立和健全，以便促进农村金融的规范发展和规避风险。一是支持农业保险的发展。美国于1938年颁布了《联邦农作物保险法》，并在此后进行了多次修正以对所有农作物进行保险。日本早在1929年就颁布了《家畜保险法》，经过多次修改补充，目前，形成了《农业灾害补偿法》。法国政府于1960年7月通过法律规定实行农业保险，1964年建立了农业损害保障制度，拓展了保险范围，并由国家农业灾害委员会负责补偿受灾农民的损失。1982年又通过法律强制实行自然灾害保险。法国农业保险体系基本上由私有保险公司组成，政府提供必要的政策支持。二是健全农村信用担保体系。法国通过地方农业局对法国农业信贷银行向农业合作社提供的农副产品收购贷款进行担保；日本政府农林渔业信用基金协会和农林中央金库则共同出资设立了农林渔业信用基金(日本政府占83%)，对农林中央金库体系提供融资担保，支持其发放涉农贷款。三是改善公共信息服务。德国建立了面向农村的公共信息服务体系、信用体系、土地抵押品登记制度等为农村金融提供全方位的信息服务。
三、借鉴外国经验完善我国农村金融扶持政策的建议
国际经验表明，给予农村金融政策扶持是推动农村金融改革发展必不可少的措施。因此，应充分借鉴外国经验，建立完善符合我国实情的农村金融扶持政策，推动金融资源要素向“三农”有效配置。
(一)遵循“普惠制”原则，进一步提高财税优惠政策的覆盖范围和力度
应遵循“普惠制”原则，“加快财税政策与农村金融政策的有效衔接”，在政策支持方向、力度和政策结合方式、时机等方面形成合力。一是适当的税收优惠。遵循“普惠制”原则，对达到一定支农要求的金融机构都给予相应的所得税和营业税优惠。二是扩大农村金融机构定向补贴范围。对凡是在农村设立网点的金融机构都给予一定的费用补贴，补偿农村金融机构运营成本。特别是要加大对中西部地区、老少边穷地区、农民确实需要但又达不到规模效益的农村金融机构网点的财政弥补力度。三是进一步加大对县域机构发放涉农贷款的奖励。尽快在全国范围内推广财政部在黑龙江等9省(市)开展的县域金融机构涉农贷款奖励试点经验，并不断提高奖励标准。建议首先从理论层面对涉农贷款的内涵、外延及特征进行科学界定，解决不同的扶持政策对涉农贷款不同的解释；其次剖析在落实涉农贷款增量奖励政策中的操作障碍及其根源，进而规范各类金融机构有关涉农贷款增量奖励申报、确认制度；再次要提高奖励标准，对县域机构涉农贷款余额增量超过上年的，15%以内部分给予1%奖励，15%以上部分给予2%奖励。四是结合“进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策”要求，将财政、公共性资金存款优先向支农力度大的金融机构倾斜。建议市、县两级财政部门按“存贷同比”原则，即按各金融机构涉农贷款的占比调配相应的财政性存款份额，调动各金融机构支农的积极性。五是建立涉农贷款项目的配套机制。财政安排专项资金专门用于涉农贷款贴息和资金配套，降低单独由政策性贷款和商业性贷款支持的涉农贷款项目风险，提高金融机构的支农积极性。六是实行涉农贷款利息补贴和储蓄存款免缴利息税制度，使利率由金融手段转变为财政金融综合手段，促进农村经济的发展和农民收入的增加。
(二)遵循“尊重历史，正视现实”原则，在健全农村金融组织体系的同时突出抓好农村合作金融机构的政策扶持
国家对农村金融机构在采取“普惠制”优惠的同时，应对农村合作金融机构制定一些单独的扶持政策。一是对只要是按照服务“三农”原则设立、改制的农村信用社、农村合作银行、农村商业银行都纳入合作制体系，享受统一的政策优惠和行业监管。因为现行的许多农村金融扶持政策，包括税收优惠、财政资金扶持、存款准备金、银行业监管收费等方面的优惠政策仅局限于农村信用社和由农村信用社改制而成的农村合作银行享受，而同是农信社改制而成的农村商业银行却无法享受。目前，国家对农村信用社的改革总体方向是按照市场原则，坚持股份制方向，“力争用5到10年时间把农村信用社分期分批办成产权明晰、经营有特色的现代金融企业。”但由于农村商业银行无法和农信社、农村合作银行享受一样的优惠政策，影响了农村信用社和农村合作银行变身农村商业银行的积极性。事实上，即使改制成为农村商业银行，根据国家的政策要求和自身实际，仍然主要承担着服务“三农”的职能，理应获得与合作金融机构同样的优惠待遇。二是逐步取消各种制约农村合作金融机构的政策障碍。如近年来全国新型农村社会养老保险试点工作扎实有序推进，而农村信用社却由于政策障碍无缘代理“新农保”基金账户，从而影响了“新农保”业务在农村产生更大的社会效益。三是继续延长税收优惠政策。2009年末，农信社所享受的所得税优惠政策到期，在一定程度上影响了经营的正常好转。应结合农村信用社历史包袱沉重、支农实力受限等特点，继续对农村信用社实行税收优惠。四是支持农村信用社消化历史包袱，下决心解决农村信用社由于体制、历史等因素形成的大量不良资产问题，补偿其为农村经济发展付出的代价。
(三)针对农村金融机构的特殊情况，实行差别的货币、监管政策
总的来说，对农村金融机构应主要采用扶持性、鼓励性的货币和监管政策。一是实行差别的存款准备金政策。对涉农贷款占比高的县域金融机构，继续适度调低存款准备金率，鼓励其增加涉农贷款投放。二是在贷款规模和再贷款方面给予一定优惠。在信贷总量调控过程中，对涉农贷款规模给予一定倾斜，特别是对农户贷款规模实行单列。完善支农再贷款政策，有效发挥支农再贷款引导增加涉农信贷投放的作用。三是实行差别的信贷监管政策。针对“三农”客户贷款“短、小、频、急”的特点，允许农村金融机构在信贷管理、产品创新、流程改进、风险控制上进行探索创新。尽快将人民银行、银监会在中部六省和东北三省开展农村金融产品和服务方式创新试点经验全面铺开，在新产品审批、推广等方面给予支持。四是实行差别的风险问责、呆账核销等监管政策。对涉农贷款中的不良贷款单独考核。简化核销程序，适当扩大农村金融机构核销呆账优惠政策的贷款时间范围，并给予农村金融机构呆账核销等更大的权限。五是进一步建立完善金融机构支农服务在网点、服务、贷款等方面覆盖程度监管考核与评价体系。出台县域内金融机构新吸收存款主要用于当地的考核机制，确保持续稳定增加对“三农”的信贷投放。设立适应“三农”业务特点的考核监管指标，国家有关部门对国有控股商业银行进行绩效考核时，应区别涉农业务和城市业务考核指标，充分考虑涉农业务收益较低的特点，避免在考核上挫伤金融机构支持“三农”发展的积极性。
(四)针对农业天然弱质性特点，建立多层次的风险分担机制
必须通过加快农业保险、担保发展，建立巨灾风险分散机制等予以解决。一是加快推进农业保险建设。完善农业政策性保险和商业性保险的制度安排，全面发展财政支持下的政策性农业保险，积极扩大农业保险保费补贴品种和区域覆盖范围；对开展农业保险的商业性保险公司给予相应的保费补贴，减免涉农保险营业税。健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。探索农村信贷和农业保险的合作机制，完善涉农贷款风险转移分摊机制。二是完善“三农”担保机制，切实解决“三农”客户融资担保难的“瓶颈”问题。探索建立政府支持、企业和银行多方参与的政策性、商业性、行业性、互助性等多元化的农村信贷担保体系，合理分散和转移农村金融业务风险。探索建立符合“三农”特点的担保机制，扩大农村抵押担保范围，包括发展林权、大型农机设备、土地经营权等抵押和推动动产担保。
(五)针对农村金融保障机制不健全的情况，加强农村金融市场环境建设
我国农村金融生态环境有待提升，农村金融保障机制不健全，需要进一步加强农村金融法制建设来给予支持和保障。一是加强农村金融立法、执法工作。美国、日本、印度等国家都有比较完善的关于农业金融的法律体系。我国目前只有《商业银行法》，没有针对农村合作金融机构等其他农村金融机构的法律，应考虑制定专门的农村金融促进法和监管法，就农村金融性质、金融机构支农责任和各项农村金融支持、促进政策以法律形式固定下来。加大对违反金融法律法规的执法力度，改善农村金融法治环境，严厉打击逃废债行为，维护农村金融秩序，保护农村金融机构的利益。二是加快农村金融基础设施建设。稳步推进农户电子信用档案建立和农户信用评价工作，抓紧建立覆盖全国农村地区的企业、个人征信系统，完善失信惩戒制度，提高违约成本。三是促进农村产权市场发展。加快农村各类可流转资产权益的确权、颁证进度，完善市场化流转的制度安排，培育交易流转平台和机构，建立有农村特点的物权、产权价格形成机制，有力促进农村资产和权益合法、有序地转化为可交易金融资产。
