2010年1月12日，国土资源部发出《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》，通知指出，“从近年来检查和考核情况看，一些地方仍然存在补充耕地不实、占补平衡不到位、监管薄弱等不容忽视的问题”。
2009年12月，为了贯彻落实“占补平衡”制度，针对地方普遍存在的对补充耕地质量缺乏有效管理等问题，国土资源部联合农业部颁布《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》。通知出台前后，内地媒体即披露了石家庄市国土系统官员虚报土地占补指标转卖获利的窝案。
“耕地占补平衡”政策早在1996年开始实施，并于1998年写入了《土地管理法》，其中确保18亿亩耕地是底线。占补平衡的具体做法是以农村地区通过集体用地、农民宅基地复垦增加的耕地指标兑换城市近郊开发需用的农地，在土地总量不变的前提下，满足城市不断增长的土地开发需求。然而，尽管中央政府对于“占补平衡”极为强调，却难以解决虚报问题。
旧历年关的短短两个月间，中国政府连续出台两个关于“占补平衡”问题的通知。南京农业大学土地管理学院副院长王万茂认为，这说明虚报占补平衡面积的问题在地方政府中已相当普遍和严峻。这并非仅是一般的腐败，在土地财政驱动之下，国土资源部“几个文件”不可能解决问题。如若不改变土地财政的现状，“占补平衡”这一制度创新很可能沦为吞噬大陆耕地、威胁粮食安全的黑洞。
虚报土地数据猫腻难除
土地占补平衡的前提是当地城市已经用完当年建设用地指标，又确需用地。占补平衡的要求是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低”。对于占补平衡的土地规划和行政区划范围，也有一定限制。
但政策口子一旦打开，由于用地需求和复垦成本的双向挤压，占补平衡的各个环节都带来了猫腻。
2009年11月，石家庄国土系统数名官员相继被“双规”，其原因被认为是虚报耕地复垦和占补平衡面积，并以此牟利。由于该案牵涉甚广，石家庄国土系统的这一震荡至今仍未平息。
据媒体报道，石家庄国土系统的腐败案中被虚报的地块位于高邑县。高邑县西岗土地开发复垦项目于2006年被河北省国土资源厅立项，并得到中央和省级专项土地开发整理资金，共约3000万元。
石家庄当地媒体曾称，该项目由120多名建设者经过3个月完成，拆除瓮窑300多座，拆除危房及其他建筑物4000多平方米，清运垃圾150万立方米，修筑田间道路10公里，打深水井15眼，开发整理土地面积5000多亩。
在2007年该项目通过河北省国土资源厅验收时，上报数据为“新增置换指标4860亩，已置换使用1965亩”。而实际上的复垦面积仅900亩。一些原有的耕地被虚假计入复垦面积中。
在2009年夏天的专项审计中，高邑县被发现将虚增的新增置换指标卖给石家庄其他县市。这已经违背了现行占补平衡政策关于不得倒卖指标、不得超出批复范围进行指标调换的规定。嗣后，原石家庄国土局局长顾旗章和现任局长师吉奎先后被“双规”。尚有多名石家庄房地产商和国土局相关人员、高邑县国土系统多名人员被调查。
三农问题专家、河北大学中国乡村建设研究中心主任研究员李昌平表示，由于巨大的利益诱惑，石家庄国土系统这种虚报土地复垦和占补平衡面积的现象普遍存在于地方政府中，只是披露尚不多。
王万茂表示，自2007年7月开始的全国第二次土地调查过程，最根本的问题是土地数据基数不真实，反映在动态上就出现了很多错位。国家掌握的土地数据有很大水分，不少地方政府都是根据自己的需要虚报土地数据，隐瞒真实情况，“有些地方甚至闹出了基本农田面积超过耕地面积的笑话”。
他认为，虚报土地数据问题难以解决，除了巨大的利益驱动外，根源还在于土地基数本身不实，难以判断地方政府虚报与否。
复垦质量难以保证
2010年1月29日，国土资源部土地整理中心主任吴海洋，在全国国土资源工作会议分组讨论会上表示，土地整理和占补平衡将是2010年国土资源部的七大工作重点之一。
耕地占补平衡是一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。
根据《中华人民共和国土地管理法》和《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》，耕地占补平衡中的“占”地是指非农建设占用耕地，“补”地是指通过土地整理、复垦和开发补充的耕地，占补平衡是指“补”地面积与“占”地面积在数量和质量上的平衡（要求在县市，或者省市区行政区域内实现平衡）。在国有建设用地告罄的背景下，“占补平衡”政策为地方政府增加建设用地指标提供了出路。
虽然，国土资源部一再强调“占补平衡”不仅要保证数量上的平衡，还要兼顾质量。但值得注意的是，耕地转为非农用地，一般都在城郊地区，这一地区以平原为主，适宜耕作；而复垦耕地多位于不利耕种的山区，且灌溉条件不理想，耕作成本更高且产量极低。“占补平衡”往往成为了倒换建设用地指标的“数字游戏”。
中国矿业大学土地复垦与生态重建研究所胡振琪认为，虽然“占补平衡”政策初衷很好，但是缺乏相关的配套政策和细则，对补充耕地的监管与标准有待进一步完善。
他介绍，现有的复垦标准主要侧重于复垦技术方面，对于耕地生产力的要求、土壤结构等方面则欠缺标准。复垦土地本身需要大量的投入，而地方政府却处于财政困难之中，导致很多地方土壤有可能不按照农业生产的要求进行恢复，复垦后土地生产力低下。中央对土地复垦有资金补贴，更激发了地方政府虚报数量的冲动。石家庄窝案中实际复垦的土地，不过是推倒瓮窑后原地铺上不足10厘米厚的土，案发时并未实际种植农作物。
学者披露，目前关于复垦耕地的最新标准，有关方面正在研究制定当中，可能会对耕地质量的等级加以明确。
土地财政是问题关键
大陆每年投入上千亿元资金用于土地整治，而资金使用情况并未得到有效监管，这使得地方政府利用虚报土地整治，以骗取国家补助的现象并不少见。
2008年，安徽阜阳出现3.6万亩耕地“被复垦”。阜阳国土资源局局长王五一，在2008年3月召开的阜阳市国土资源工作会议上要求各区县，在当年阜阳完成全国第二次土地调查之前，即2008年8月前，“把过去的一些打谷场，现在已经变成了耕地，抓紧时间变通成新增耕地上报”。
其后，根据安徽省国土资源厅数据，阜阳有626个晒谷场复垦项目通过验收，总面积达36205亩，相当于阜阳市两年的建设用地指标。而事实上这约3.6万亩的耕地复垦项目并未动一锹一土，“被复垦的晒谷场”或者在数十年前就已被整理为耕地，或者在分田到户后就被划为宅基地，至今仍无整治迹象。
阜阳市国土局负责人在接受媒体采访时表示，复垦一亩谷场的经费在1000元以上。这意味着3.6万亩谷场的复垦费用超过3000万元，其中中央需要补贴一部分。这宗虚拟的费用，成为腐败的源头。
更大的利益则是这“复垦”的3.6万亩“耕地”所置换出来的新增建设用地指标。王五一曾表示，他所理解的阜阳政府对该国土资源局的期望和要求是“多批地多挣钱”。这3.6万亩“复垦耕地”为阜阳市“多批地多挣钱”提供了十分可观的空间。变现的方式一是骗取国家对土地复垦的补助费用，二是收取出让金，此外更可以倒卖指标给其他地方。
地方政府对“土地占补”政策的趋之若鹜，最大的理由是城市开发用地的刚性需求。不久前北京市等城市宣称，政府调控房价的有效手段是手里掌握更多的土地。
“现在普遍认为，房价高就是因为地价高，地价高是土地供应量太少。但这不符合真实情况，根据现在的统计数据来看，开发商囤积土地约有五百万亩，完全可以满足未来两年、三年房地产开发的收入。”在此背景下，土地占补中出现的猫腻，仍旧是因为土地财政和官员腐败的需求。王万茂认为，中国的土地问题不能单纯依靠土地政策来解决，涉及更多深层的制度问题。
摘要：过去矿区和周边农村是两个毫不相干的经济单位，常常发生矛盾和纠纷。河南超越企业集团（简称超越集团）推出“矿业农庄”经济体模式，旨在以资源资产为纽带，把矿业企业和农村发展结为利益共同体，通过发展循环经济和建设社会主义新农村，以推进工业化、农村现代化、城镇化进程，加快和谐社会建设步伐。本文阐述“矿业农庄”的特定内涵、基本特征、理论依据、现实意义、实现形式及其实施关键。从理论研究层面上，回答它是什么，为什么，有没有根据，有什么意义，以及实施的关键。在试点的过程中必然还可能出现很多新理论、新现象、新问题值得深入研究和系统思考。
关键词：矿业农庄；有效模式
一、问题的提出
为实现全面建设小康社会的宏伟目标，如何解决“三农”问题，始终是关系我国经济和社会发展的重大问题。而解决“三农”问题，建设社会主义新农村又是一项重大的历史任务。但是，如何建设社会主义新农村?如何因地制宜地选用一些特定模式?目前还处于探索和试点阶段。
超越集团的“雄鹰”战略以及与国家“十一五”规划周期同步的“三五”规划，明确提出集团将以煤炭资源开发为重点，并按照循环经济的模式，不断延伸产业链条，提高转化价值。但是，如何发展循环经济，在全国来说也是正处于探索和试点阶段。
现实的问题是，从农业支持工业，到工业反哺农业；从农村服务城市，到城市带动农村，工与农，城与乡，这两大关系正在实现着从未有过的历史转变，如何寻找一把能够破解这种“两难”的“金钥匙”，把建设社会主义新农村和发展循环经济科学有机地结合起来，超越集团“矿业农庄”的新型经济体或新型经济模式也就应运而生。
二、“矿业农庄”模式的特定内涵
（一）概念
“矿业农庄”是为了建设和谐矿区，把矿区建设成具有循环经济特征的生态型城镇，兼顾矿业与农业、矿山与农村、矿工与农民、企业与社区等多边利益关系，以达到协调、发展、共赢、和谐的一种新型的经济组织形式，是矿业企业和矿区农民作为平等主体，本着自愿互利的原则，以资源资产为纽带，以股份制为特征，以合作为基本形式，以培训为主要手段，实现股东、工人、农民等多种身份为一体的质的变革，促进矿业农业协同发展，城市乡镇统筹建设的一种有活力的新型的经济联合体。
（二）基本特征
（1）和。“矿业农庄”的核心概念是“和谐”。传统与现实告诉我们，矿业开发和农业生产都是以土地资源为依托的，不同利益主体对资源的获得，从来就存在着一种矛盾与分歧，“矿业农庄”旨在以资源（土地）为纽带，实现共赢和谐发展，构建利益共同体的一种尝试。
（2）新。“矿业农庄”是在响应中央建设社会主义新农村的号召下，在超越集团处于新的创业时期，即将实现跨越式发展的背景下而萌生的一种新概念，实质上是一种创新，它不同于传统的公司+农户，也不同于村办乡镇企业等其他任何生产组织形式。
（3）真。新农村建设的主体是农民，但农民集体失语，获益甚少。据资料显示，中央历年加大“三农”投入，2005年2975亿元，2006年3397亿元，2007年3917亿元，但66.5%的农民仍认为农村的资金短缺；47%的农民认为新农村建设的首要方面是“生产发展”。但两年来新农村建设活动的主要内容是盖房、修路，多数的农村没有新的举措。“矿业农庄”发展模式，首先尊重农民的诉求，通过合资、合作等组织化渠道，真心实意地启动矿区新农村建设。
（4）实。“矿业农庄”首先是一个经济实体，是一个与矿业企业和矿区农民双方利益都密切相关的实体，而且是一个对周边乡镇和社区产生实际影响和辐射效应的实体。
（5）活。“矿业农庄”是一个有活力的经济组织形式，活就活在坚持以人为本，紧紧抓住农民的转型教育，提高其思想素质、技术素质，成为具备矿业工人和农业产业工人双重技能身份的有文化、懂技术、会经营的新型农民。
（6）利。“矿业农庄”这种组织形式，有利于促进城乡统筹发展，推进工业化、农业现代化和城镇化建设进程；有利于促进矿业企业把握发展机遇，体现社会责任；有利于推进社会主义新农村建设步伐，改变农村面貌；有利于增加农民收入，缩小城乡差别；有利于矿区生态环境保护，促进矿区健康发展。
三、“矿业农庄”模式的理论依据
（一）符合科学发展观的指导思想
中央提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会与人的全面发展”的科学发展观，其本质是发展“矿业农庄”新型模式的核心概念，也是为了促进矿业和农业的协同发展，促进城乡的统筹兼顾，以实现经济社会可持续发展的目标。
（二）符合以人为本的根本理念
农业、农村和农民问题即“三农”问题，被确定为我国经济与社会发展的重大问题，是基于占全国人口70%的中国农民的根本利益而考虑的。
矿业、矿山、矿工、矿城问题即“四矿”问题，关系到我国经济和社会发展全局，是当前改革、发展、稳定必须处理好的一个突出问题，这是基于矿业的可持续发展和2500万产业大军的长远利益而考虑的。
“矿业农庄”正是从“以人为本”的核心理念出发，具体实践并尝试解决“三农”和“四矿”相结合的民生问题。
（三）符合建设和谐社会的本质要求
和谐社会是一种解放生产力、发展生产力、充满创造活力，人与人之间、人与社会之间、人与自然之间和谐相处，各方面利益关系得到有效协调，维护和实现社会公平，达到共同富裕，体现社会主义本质特征的社会形态。“矿业农庄”正是按照这样的标准和要求，改变传统的矿业建设模式，兼顾周边农民的利益诉求，共同构建和谐的利益共同体。
（四）符合矿业、农业的自然缘源关系
从经济属性来看，根据WTO的有关文件，美国、日本等先进国家的惯例，矿业和农业均属第一产业；从矿业和农业对国民经济的贡献来看，它们均属于资源性产业，处于产业链的最前端，初级生产基本上都是劳动密集型的。“矿业农庄”无论在生产组织方式还是生产经营方式方面，都是兼顾了矿业和农业的同异特点而策划与实施的。
四、“矿业农庄”模式的现实意义
“矿业农庄”作为一个新生事物，如果能够得到政府的大力支持，通过几年的努力，必将显示出强大的辐射作用和带动效应。
（1）“矿业农庄”的理论与实践，为怎样建设和谐社会和社会主义新农村，提供了一个全新的思路和模式。
（2）“矿业农庄”的理论与实践，为如何消除城乡二元结构，促进城乡统筹发展，推进工业化、农村现代化、城镇化进程，提供了可资借鉴的经验。
（3）“矿业农庄”的理论和实践，是落实科学发展观，改变传统的农户型生产经营方式，发展集体合作的经营实体，探索工业反哺农业、城乡带动农村，共同实现现代化的有效途径。
（4）“矿业农庄”的理论与实践，为整合稀缺资源，减少矛盾约束，产业共生耦合，美化生态环境，塌陷整治处理，发展循环经济，提供了新的思路和方法。
（5）“矿业农庄”的理论与实践，坚持以人为本的核心理念，强化农民的转型教育，提高农民的组织化程度，其根本动力在于激发农民的积极性，如果农民的“话语权”不受尊重，其公共事务的参与意识淡薄，缺乏主人翁意识和归属感，没有一个良性与稳定的心理预期，农村就不会有真正的变革与发展。“矿业农庄”正是从这一理念要求出发，为建设社会主义新农村、现代化矿业、绿色城镇奠定和谐的人文基础。
五、“矿业农庄”模式的目标体系
（一）一个根本目标
把“矿业农庄”作为载体，全面建设和谐矿区。
（二）两个最佳结合
一是矿业开发与农业开发相结合，转变生产环节方式；二是经济发展与社会发展相结合，转变消费环节方式。通过这种措施，力图利用生态链条把工（矿）业和农业，生产与消费，城区与矿区，行业与行业等有机地结合起来，形成共同发展的产业族群以及具有活力的和谐矿区。
（三）三个实质转化
一是以合资、合作为基本形式，促成新的经济组织转化；
二是以素质培训为手段，促成“股东、工人、农民”三位一体的身份转化；
三是以协调、发展、共赢、和谐为宗旨，促使矿业反哺农业，城乡统筹建设，农民收入增加，生活质量提高，村容村貌改观，乡风民俗得到转化。
（四）构建四个体系
一是循环经济产业体系。包括生态矿业、生态工业、生态农业、生态服务业。
二是基础设施体系。包括水系统、能源系统、交通系统、新农村建设系统。
三是生态环保体系。包括绿化美化、环境保护、灾害防治、塌陷预防、土地复垦工程。
四是社会事业体系。包括对“矿业农庄”的科技、教育、文化、卫生、体育等事业要统筹规划，加大投入，整体推进，注重经济与社会发展、城乡协调发展、地区协调发展、人与自然协调发展。详见图1。
六、“矿业农庄”模式的实现形式
如何组建“矿业农庄”，目前正处于探索与设计阶段。原则上矿业企业和周边乡镇村（农民）作为平等主体，分别以各自拥有的资源、资金、资本等要素入股，组建在权利义务平等基础上的“矿业农庄”。
（一）合资
在矿业企业及其与循环经济产业链项目有关的工业广场周围，统一规划四大体系（产业体系、基础设施体系、生态环境体系、社会事业体系），农民以在土地承包期限内的土地承包经营权集中到村委会，以集体财产的名义，经县区人民政府批准和矿业企业法人机构组建“矿业农庄有限责任公司”，积极推进土地集约、规模经营，从事生态农业示范和农产品深加工以及工（矿）服务业，以解决农民扩大就业，保障土地稳定收益。
（二）合作
工业广场外的其他压煤界区的土地，农民也可以土地承包经营权入股，与矿业企业共同组成合作公司，重点开发与生态农业有关的农副产品及其深加工，以及从事塌陷处理、土地复垦、水土保持，参与“三下”压煤的工程建设与社会主义新农村建设，从根本上解决矿区生态农业和生态环境的发展，以改变农村的面貌。
图1 矿业农庄发展模式原理框架图
图2 矿业农庄发展模式规划路线图
（三）培训
通过请进来，走出去的多种方式，建立远程或现场的培训基地，以提高农民的综合素质，强化组织化水平，拓宽就业渠道，促使身份转化。
在合资、合作、培训的基础上，可以根据工（矿）业循环经济项目的进展，按照国家现行的土地政策，合理地解决土地的流转问题，并不断增加农民收入，缩小城乡差别。如此经过5～10年的努力，完全可以建成一个清洁安全生产、基础设施配套、生态环境美化的循环经济生态园区以及社区文明和谐的绿色城镇和符合标准的社会主义新农村。从实践上有效解决“三农”、“四矿”的深层次问题，达到城乡统筹发展的目的。详见图2。
七、“矿业农庄”的实施关键
（一）规划问题
规划要做到“五个结合”，即眼前与长远、局部与全局、经济功能与社会生态功能、矿业资源开发与生态农业开发、矿业企业发展与新农村建设的结合。
（二）土地问题
土地问题是国家的“高压线”，矿山建设与农民生存都与土地资源有着密切的关系。因此，必须严格按照土地管理的法律、法规、程序，妥善解决“矿业农庄”区划内的土地流转问题。
（三）试点问题
“矿业农庄”是一个新生事物，必须试点先行，创新经验，稳步推进，务求实效。
